Asociația Profesională a Urbaniștilor din România sprijină demersul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) de a propune un proiect de lege privind zonele metropolitane din România, publicat în data de 18.03.2022 pe pagina de web a MDLPA, în dezbatere publică, care vizează cadrul instituțional, obiectivele, competențele și instrumentele specifice politicii de dezvoltare metropolitană în România. Această propunere este în acord cu studiile recente realizate la nivel național (Orașe magnet, Politica Urbană a României) și poate sprijini o dezvoltare echilibrată și coordonată a teritoriului adiacent al municipiilor din România.
Cu toate acestea, remarcăm câteva probleme de fond în forma actuală a proiectului de lege, motiv pentru care vă prezentăm, succint, câteva observații menite să sprijine acest demers legislativ:
1. Definirea zonelor metropolitane și a zonelor periurbane
În prezent, prin Codul Administrativ, zona metropolitană este definită drept asociația de dezvoltare intercomunitară constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I ori municipiile reședință de județ și unitățile administrativ-teritoriale aflate în zona limitrofă. Pornind de la această definire, precum și de la înțelegerea actuală a conceptului de zonă metropolitană, propunem ca ariile teritoriale urbane și rurale din proximitatea municipiilor, altele decât cele reședință de județ, să fie denumite zone periurbane. De altfel, această diferențiere este aliniată cu definiția OCDE-UE din cadrul metodologiei Comisiei Europene de identificare a Centrelor Urbane, care stabilește pragul inferior de 50.000 locuitori pentru stabilirea „zonele urbane de dimensiuni reduse”.
2. Delimitarea teritoriului metropolitan
Actuala delimitare propusă pentru zonele metropolitane din România (ilustrată în harta din Anexa 2 a proiectului de lege) utilizează drept criteriu exclusiv amplasarea unităților administrativ-teritoriale față de municipiul București (incluzând cel puțin județul Ilfov), municipiile reședință de județ (prima și a doua coroană urbană) sau celelalte municipii, altele decât cele reședință de județ (doar prima coroană urbană). Deși acest criteriu simplifică modul de delimitare al teritoriului metropolitan, considerăm că există riscul ca noile zone metropolitane constituite în urma aplicării acestei legi să nu reflecte în totalitate relațiile teritoriale complexe dintre fiecare municipiu și zona sa de influență, afectând astfel potențialul de implementare al unei politici eficiente de dezvoltare metropolitană.
Totodată, delimitarea propusă în proiectul de lege nu este corelată cu conceptul de zonă urbană funcțională, ca teritoriu delimitat pe baza relațiilor funcționale și fluxurilor socio-economice (inclusiv navetism) dintre un centru urban și teritoriul său adiacent. Aceste relații sunt condiționate de caracteristicile fizico-geografice și, implicit, de accesibilitatea centrului urban în raport cu localitățile din teritoriul adiacent. Astfel, propunerea de delimitare a zonelor metropolitane utilizând primele două coroane urbane pentru toate municipiile reședință de județ nu ține cont nici de barierele reprezentate de elementele de relief (de ex., Reșița, Baia Mare, Miercurea Ciuc, Piatra Neamț) sau de ape (de ex., Tulcea), nici de influența limitată a unor municipii reședință de județ în teritoriu (de ex., Alexandria, Vaslui, Zalău), ca urmare a unei dezvoltări urbane mai slabe în comparație cu statutul administrativ al acestora și apropierea de centre urbane cu o influență teritorială mai puternică. În forma actuală, prin propunerea legislativă se ajunge la situații în care unor municipii de rang II le sunt delimitate zone metropolitane de întindere mai mare decât unor municipii de rang I cu populații de 4 ori mai numeroase (cum este cazul Mun. Reșița sau Mun. Tulcea comparativ cu Mun. Cluj-Napoca sau Mun. Iași, conform Anexei 2). În general, acest lucru rezultă din neglijarea unor indicatori precum mărimea/densitatea populației sau accesibilitatea față de centrul urban.
Astfel, considerăm deosebit de importantă introducerea unor indicatori și criterii care să condiționeze delimitarea teritoriilor metropolitane. Între aceștia, enumerăm: stabilirea unui prag minim al dimensiunii populației rezidente la data asocierii unităților administrativ-teritoriale (de ex., 50.000 de locuitori); stabilirea zonelor de navetism din jurul centrelor urbane polarizatoare; considerarea asocierilor deja existente privind gestiunea zonală a serviciilor publice, precum: transportul public, managementul deșeurilor, alimentarea cu apă sau canalizarea; deținerea unui teritoriu contiguu.
În cazul în care se dorește totuși menținerea unei abordări simplificate în delimitarea teritoriilor metropolitane, propunem următoarea modificare a Art. 5.1, ce ar asigura o mai bună corelare cu documentațiile de amenajare a teritoriului aprobate la nivel național (PATN Secțiunea IV):
Art. 5 (1) Teritoriul metropolitan se delimitează după cum urmează:
a) pentru municipiul București – cel puțin teritoriul administrativ al județului Ilfov;
b) pentru municipiile de rang I – primele două coroane urbane;
c) pentru municipiile de rang II – prima coroană urbană.
Ținând cont de faptul că posibilitatea actuală ca orice municipiu să își constituie propria zonă metropolitană, independent de relațiile teritoriale deja existente cu municipii de rang superior (cazul Brașov – Codlea și Săcele) sau cu alte municipii (sistemele urbane Valea Jiului sau Dej – Gherla), conduce la fragmentarea excesivă a teritoriului național cu zone metropolitane distincte nefuncționale și la dificultăți în coordonarea politicilor de dezvoltare metropolitană și a instrumentelor de planificare urbană, propunem modificarea Art. 5(4) după cum urmează:
Art. 5(4). Prin excepție de la alin. (1):
a) dacă în teritoriul metropolitan al unui municipiu de rangul I se găsește un municipiu de rang II, se va constitui o singură zonă metropolitană, al cărei teritoriu metropolitan va integra atât primele două coroane urbane din jurul municipiului de rang I, cât și prima coroană urbană din jurul municipiului de rang II;
b) dacă teritoriile metropolitane a două sau mai multe municipii de rang II se suprapun, se va constitui o singură zonă metropolitană, al cărei teritoriu metropolitan va cuprinde primele coroane urbane din jurul fiecărui municipiu în parte.
Deși cazurile unităților administrativ-teritoriale aflate pe teritoriul metropolitan a două municipii sunt limitate ca număr, libertatea de a alege zona metropolitană din care să facă parte fiecare astfel de comună poate conduce la proceduri diferite de abordare a unor situații relativ similare. Plecând de la propunerea de mai sus, propunem înlăturarea art. 6(3):
Art. 6(3). Unitățile administrativ-teritoriale situate pe teritoriul metropolitan a două sau multe municipii, altele decât cele reședință de județ, pot alege zona metropolitană din care să facă parte.
Limitarea teritoriului metropolitan la teritoriul administrativ al județului poate fi, în unele cazuri, în opoziție cu relațiile funcționale din teritoriu, ce nu țin cont de limitele administrative. Menționăm în acest sens atât cazul special al sistemului urban Brăila – Galați – Măcin (considerând impactul podului Brăila-Măcin în întărirea relațiilor teritoriale din zona respectivă), cât și cazul Slobozia – Drajna (jud. Călărași și relația cu A2). Astfel, propunem înlăturarea Art. 5(5):
Art. 5(5). O zonă metropolitană nu poate depăși limita județului din care face parte municipiul care o generează, cu excepția situației prevăzute la alin. (1) lit. a).
3. Organizarea și funcționarea zonelor metropolitane
Propunerea actuală de organizare și funcționare detaliază dispozițiile OUG nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, însă nu consideră structura complexă a actorilor teritoriali implicați în planificarea și dezvoltarea unei zone metropolitane. Pentru asigurarea unei guvernanțe metropolitane eficiente, propunem introducerea unui nou organ de conducere – Consiliul Consultativ al Zonei Metropolitane, care să fie alcătuit din reprezentanți ai Consiliilor Județene, ai Consiliilor Locale, ai universităților, ai mediului de afaceri și ai societății civile din zona metropolitană respectivă. Acest Consiliu Consultativ ar avea un rol de mediere în procesul de elaborare, avizare și aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism elaborate la nivel metropolitan, precum și în stabilirea și implementarea proiectelor majore de dezvoltare metropolitană. Componența și atribuțiile specifice ale Consiliului Consultativ se vor stabili prin hotărârea adunării generale a zonei metropolitane.
Considerăm actuala stabilire a membrilor în consiliul director al zonelor metropolitane, prin utilizarea criteriului orientării geografice a unităților administrativ-teritoriale față de municipiul în jurul căruia se formează zona metropolitană, ca fiind aleatorie și nejustificată (Art. 13, alin. (5)). Totodată, mandatele de câte un an în cadrul consiliului director, respectiv mandatul de un an al președintelui consiliului director, sunt insuficiente ca durată pentru a asigura coerența procesului de planificare și dezvoltare teritorială metropolitană. Schimbarea reprezentantului legal al ADI Zona Metropolitană anual reprezintă o ineficiență administrativă care riscă să afecteze capacitatea zonei metropolitane de a asigura elaborarea și livrarea la timp a documentațiilor și serviciilor cu care aceasta este însărcinată.
Având în vedere competențele principale ale zonelor metropolitane enunțate în Capitolul IV, Articolul 16, considerăm imperios necesară introducerea unor criterii minimale privind componența și competențele de specialitate ale aparatului tehnic aferent ADI Zona Metropolitană (Articolul 15), cu menționarea explicită a obligativității includerii de specialiști certificați în domeniile planificării urbane, dezvoltării teritoriale, amenajării teritoriului și politicilor publice.
4. Instrumente de planificare a teritoriului metropolitan
Considerăm că propunerea unor instrumente de planificare a teritoriului metropolitan cu caracter strategic și operațional (strategia integrată de dezvoltare metropolitană, planul de mobilitate urbană durabilă), dar și de reglementare urbanistică (planul urbanistic general al zonei metropolitane), reprezintă o inițiativă binevenită, considerând dinamica accentuată a acestor teritorii și problemele deja existente în relație cu dezvoltarea urbană necontrolată a zonelor suburbane.
Atragem, însă, atenția că este nevoie de o corelare atentă între prevederile Art. 16 din prezentul proiect de lege și prevederile legislative din domeniul amenajării teritoriului și urbanismului. În prezent, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul în România specifică faptul că Planul Urbanistic General se realizează la nivelul unei singure unități administrativ-teritoriale de bază, nefiind astfel posibilă elaborarea unui PUG metropolitan. În plus, introducerea unei noi categorii de documentații de urbanism (PUG metropolitan) trebuie atent corelată cu situația PUG-urilor actuale, realizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale ce fac parte din teritoriul metropolitan. Așadar, este indicat ca această prevedere a legii să explice modul în care se va proceda în situația în care PUG-urile respective au fost recent actualizate sau se află în curs de actualizare. De asemenea, ne exprimăm credința că propunerile din Capitolul IV al prezentului proiect de lege sunt atent corelate cu proiectul de Cod al Amenajării Teritoriului, Urbanismului și Construcțiilor.
5. Implementarea politicii de dezvoltare metropolitană
În condițiile în care proiectul de lege menține caracterul voluntar al asocierii UAT-urilor în cadrul zonelor metropolitane, precum și posibilitatea păstrării limitelor actuale ale zonelor metropolitane deja constituite (22, între care majoritatea municipiilor de rang I), este dificil de imaginat că demersul va putea avea, în practică, un impact notabil în sprijinul dezvoltării integrate la nivelul principalelor centre urbane naționale. Considerăm de aceea că promulgarea legii zonelor metropolitane ar trebui să fie o oportunitate pentru recalibrarea limitelor asociațiilor de dezvoltare metropolitană existente, în baza unui set unitar de criterii, și, desigur, prin alocarea unei perioade de grație pentru implementarea modificărilor și facilitarea tranziției instituționale.
Apreciem în mod pozitiv accentul pus în proiectul de lege pe nevoia de reducere a disparităților teritoriale la nivelul teritoriilor metropolitane. Pentru creșterea motivației unităților administrativ-teritoriale din jurul municipiilor de a se asocia și de a coopera în procesul de dezvoltare teritorială, considerăm, însă, că este nevoie de corelarea Art. 17(7) și a Art. 22(3) din prezentul proiect de lege, precum și de revizuirea pragului de 30% pentru investițiile realizate pe teritoriul unităților administrativ-teritoriale aferente coroanei 1 și coroanei 2, după caz. În aceste condiții, concentrarea investițiilor (70%) pe teritoriul unității administrativ-teritoriale în jurul căreia a fost constituită zona metropolitană va contribui la creșterea decalajelor față de coroanele 1 și 2, după caz. Considerăm, în acest sens, relevantă stabilirea unor criterii clare în baza cărora sunt prioritizate și localizate investițiile pe teritoriul metropolitan, în funcție de obiectivele de dezvoltare teritorială.
Nu în ultimul rând, se recomandă elaborarea unei liste de indicatori-cheie de performanță minimali privind funcționarea structurilor teritoriale asociative care fac obiectul proiectului de lege, care să permită o evaluare obiectivă a funcționării acestor ADI Zone Metropolitane / Periurbane din punct de vedere al proceselor administrative, organizării și structurii, precum și a utilizării resurselor, transferate în proporție majoritară de la nivelul autorităților publice locale. Având în vedere caracterul voluntar atât al asocierii în cadrul acestor unități, cât și al selecției competențelor delegate către acestea, este necesară furnizarea unui cadru general de evaluare al capacității zonelor metropolitane și periurbane de îndeplinire a competențelor delegate de către administrațiile publice locale (respectiv elaborarea de documentații strategice și programatice și corelarea celor normative, furnizarea de servicii publice, atragerea de investiții private).
Consiliul Director APUR,
28 martie 2022